取消律師年檢究竟難在哪裏

近期發布的《黑龍江省人民政府關於工商登記製度改革有關事項的通知》中，明確將“律師執業情況年度考核”和“律師事務所年度考核”列入“取消年檢年審”的事項裏。許多律師倍感鼓舞，積極呼籲司法部和其他省份能夠跟進，但目前為止尚未得到明確的回應。

取消不必要的政府審批，大膽放權給市場主體和行業協會是本屆中央政府的一大施政方針。特別是年初國務院下發了《注冊資本登記製度改革方案》，正式取消企業年檢製度，使得同為市場經濟組織的律師事務所年檢更顯贅餘。一時間，很多律師通過發公開信、聯名上書甚至行政訴訟等方式請求司法部發文取消對律師事務所和律師的雙重年檢。

除了簡政放權的政策背景之外，司法行政部門對律所和律師雙重年檢的法律依據同樣備受質疑。《律師法》僅規定律師事務所應當建立健全年度考核製度，對律師執業活動進行監督。律師事務所應當於每年的年度考核後，向設區的市級或者直轄市的區人民政府司法行政部門提交本所的年度執業情況報告和律師執業考核結果。也即，《律師法》並未授權司法行政部門對律所和律師的年檢考核。司法部通過自行製定《律師事務所管理辦法》《律師執業管理辦法》《律師事務所年度檢查考核辦法》等部門規章的方式進行自我授權和自我設定行政許可的做法違背了《行政許可法》和行政利益回避原則。此外，《律師法》對律所和律師的執業許可並非以一年為期限，如果沒有發生導致許可失效的情形，自然不需要通過年檢的方式進行多次重複許可。

盡管有上述種種理由，但為何司法部遲遲未能發文取消律師年檢呢？仔細分析，便可發現這與有關部門長期以來對律師身份的定位不無關聯。在我國，律師屬於自謀生路的自由職業，律所屬於提供法律服務的營利性組織。然而，律師的執業活動與政府公權力的行使密切相關，可以直接影響社會治理方式甚至改變社會力量的結構對比。也即，律師職業不僅具有經濟性，還具有高度的社會性和政治性。因此，在一元政治結構中，政府一方麵鼓勵律師業的發展，將之作為吸納就業、化解矛盾、創造稅收的積極力量；另一方麵，年檢製度已經逐漸發展成為有關部門管控律師群體的有力武器。特別是在一些地方的行政訴訟、刑事訴訟案件中，給律師施壓、不允許代理所謂“敏感”案件變成對律師及律所的常態要求，而年檢毫無疑問會為這種要求提供最大的震懾。另有少部分人抱有陳舊思想，將律師視為一種異己的力量，通過年檢製度來防控律師群體對意識形態的挑戰。這從我國律師事務所必須承擔無限責任，且必須經由司法行政部門審批許可才能設立便可一窺堂奧。

年檢製度背後附加的巨大利益是另外一個重要原因。律師協會每年向律所和律師收取注冊會員費，向律師另行收取執業保險費。以2013年的深圳市為例，律所和律師繳納的會費和執業保險費高達1928萬元之巨。截至2013年年底，我國執業律師已達25.09萬人、律所則有2萬多家。按照注冊會費律師人均2500元一年、律所10000元一年計算，2013年全國律師和律所的會費總額超過8億元。在繳納會費事實上已經與年檢捆綁一體甚至成為通過年檢的前提的情況下，有關部門自然不會輕易對年檢製度說不。

在觀念和利益的雙重鉗製下，取消對律所和律師的年檢製度或許還需時日。如果僅有黑龍江省政府單兵突進，那麼沒有年檢審核記錄的黑龍江律師一旦跨出該省是否會出現因執業資格不被認可而執業受阻的情況呢？況且司法部的部門規章的效力並非黑龍江省政府的一個通知可以推翻，黑龍江的做法如果得不到司法部的追認，在法理上依然存在無法回避的矛盾和瑕疵，相關改革確有半途夭折的隱憂。

其實，取消年檢並不代表放棄監管，市場競爭和行業自律在大多數國家都已經證明了它的效果。律師群體是建設法治社會不可或缺的有生力量，而取消對律所和律師的年檢有利於充分保障律師的合法執業權利，充分發揮律師在社會法治進步中的作用，是符合新一輪司法改革的目標和方向的。

［原載於《民主與法製時報》2014年12月11日“評論”版］