2、民政

如果說清廷的軍事組織在危機中如此滿足不了需求，那麼其民政也比軍事強不了絲毫。因為它的組建也是遵循將權力分散到許多人手中的原則，而非讓權力集中在少數人手中。

在首都，有兩大機關分掌管理的職責。在明朝居於百官之首的內閣，如今在兩者中居於次位，轉換成了朝廷的檔案館，其中有4名大學士——2滿2漢，兩名協辦大學士——1滿1漢，以及10名學士。其職責是獲取全中國所有事件的信息，使國家首腦可以通過它接觸下麵的管理層。26

內閣之上的機關是軍機處。起初它隻是軍事委員會，後來發展成為皇帝私人的樞密院，淩駕於內閣之上。27每天早晨4點到6點之間，軍機處開會處理國務，其成員通常包括5位部長，他們是若幹執行部門的尚書。內閣隻是溝通的工具，而這個機構才是皇帝之下的最高當局。

和以前各個朝代一樣，執行部門包括6部，每部都有2名尚書和6名侍郎，一半滿人一半漢人。此外，戶部、兵部與刑部還有督察官員。這6部分別為：（1）吏部，下設4司，領導帝國的文職官員；（2）戶部，下設14司，控製各地行政與稅收；（3）禮部，下設4司，附設樂局；（4）兵部，下設4司，領導軍務，直到19世紀末為止，經營水軍及驛傳服務；（5）刑部，與都察院和大理寺合作，審核各省的裁判結果；（6）工部，下設4司，總管全國的公共設施。28

上麵的名單還要添加兩個特殊的部門。其一是為了處理中國與蒙古的關係，叫做蒙古衙門（崇德三年六月改稱理藩院。——譯注）。在專門組建外交部之前，它除了處理蒙古、西藏、新疆與境外朝貢國的事務以外，還處理中國與俄國的關係。29

其二便是都察院，它與刑部和大理寺合作，審核刑事案件，受理上訴。但它更重要的職能是其作為監察委員會的工作，禦史們嚴密監視首都和各省官員們的品行。它向皇帝建議對被彈劾者應予何種處罰，指名道姓要將效率低下的官員及腐敗官員降級甚至革職。30革除弊端的建議也是由這個部門提出。

直到與英法聯軍的戰爭結束之後，清廷才感到了建立專門外交機構的必要。他們那時被迫打開國門，開展對外交往，於是組建了一個特別委員會，而不是一個部門。這個機構名叫總理衙門。其成員起初有10位，都是各部的尚書或侍郎，包括軍機處的多數大臣。因此，在某種程度上，可以視之為一個首腦人物的委員會。常務工作由一個秘書班子來執行，他們起初是從軍機處借來的。在這個外交委員會之下，直隸與金陵的總督被指派為通商大臣。31

於是中央政府的情況是，並非所有部門都由同一個首腦來掌管，而是六部、內閣與軍機處各有一個牽頭的委員會。實際的權力完全有可能是由少數人在行使，但至少在理論上它是廣為分散的。總體而言，這架笨重的機器似乎運轉得非常順利。

在省一級政府內，滿人在采用其先人的規劃時似乎做了修改。這個異族王朝的偉大統治者們避免了蒙古人在企圖實行直接統治時所犯的錯誤，他們與漢人一起工作，並通過漢人來進行統治。明代的15個行省增加到了18個，從陝西劃出了一個甘肅，把江南劃分為江蘇與安徽，將湖廣劃分為湖北與湖南，但這些省份從前的聯係還是在某種程度上保留下來了，由一省劃分而成的兩個省份，還是由同一個總督來領導。東北也被劃分為3個部分，在我們考察的那個時期，這3個地區都是軍事基地。奉天是率先編入一個常規省份的地區，直到1876年為止，它沒有接受這個新的政府。

中國內地的18個行省，由8位總督和16位巡撫分別管轄。8位總督的轄區分別是：1、直隸；2、兩江，包括江蘇、江西與安徽，“兩江”之名起於江南尚未劃分之時；3、兩廣，即廣東與廣西；4、湖廣，即湖北與湖南；5、四川；6、閩浙，即福建與浙江；7、陝甘，包括陝西與甘肅；8、雲貴，即雲南省與貴州省。直隸與四川由總督直接治理，而山東、山西與河南由巡撫管轄，不與總督合作。

總督自動擁有兵部尚書和都察院副都禦使的榮譽職銜。該省最高的文官當局都從屬於他，他還對軍隊具有特殊的權力。在鴉片戰爭之前與外國人鬥爭的時期，總督有時會被名為欽差大臣的官員壓過一頭，此官在該省範圍內沒有行政權，但他在特定的事項中代表皇帝，級別高於總督。有時總督也會另外得到欽差大臣的職銜，這在太平天國運動期間是經常發生的事情，這個職銜可以加強總督的權勢。

一省的公務由兩個班子分別執行，一個是民政班底，另一個是軍事班底。他們為大批候補官員提供職位。這些候補官員已經通過了常規的任職資格認定，其中許多人已經交付了提名費，並且已經得到了候補知縣、知府或道員的級別，被指派到他們應該效力的省份，並且上了等待實際任命的候補名單。但是，其中有些人不得不等候數月或數年，仍然未能上崗，總督、巡撫甚至級別更低的官員，會從這些候補官員中招聘他們的秘書長。總督主要負責指導民政，而一名特殊的秘書則會負責官署的純軍事職能。32

總督的下一級官員就是巡撫。他自動在北京擁有兵部侍郎的榮譽職銜，並有都察院的相應職銜。他的實際職責很難區分於總督的職責。當他們在同一個省份內同時存在時，他們並非明顯以上下級關係相處，而更像資曆深淺不同的拍檔。和總督一樣，巡撫也手握生殺大權，也要審核刑事案件。他還負有監督下級行為之責。下級官吏與京城的所有溝通必須通過巡撫，他有與總督一起或單獨給皇帝上奏的權利。33

如上所述，在某些省份內，會有一名軍官，即韃靼將軍，與督撫同居高位。如果他與巡撫、總督同在，那麼這3個人就形成了特別的省議會，研討與全省管理相關的事件，他們還可以將下級官吏召來會商。34

在這些最高級別的官員之下，還有3位——有時是4位省級官員駐節於省會城市。他們分別是財政官（布政使）、法官（按察使）、糧道和鹽道。

在這些官員當中，布政使的級別相當於副巡撫，通常在巡撫臨時出缺時接掌巡撫官印。在明朝的前期，布政使是民政巡撫，35但如今他的職能全部是財政方麵的。

按察使行使該省的主要司法功能，審核縣級法庭的判決。有關文官的任免事宜，要跟布政使與按察使協商。但他們為向皇帝上折奏事的權力所限，致使總督和巡撫通常包攬了所有任免的決定權，隻是走一走過場，征得這兩名下級的同意。有關日常公務，他們向督撫提出建議。可以說，這4個人組成了省級行政議會，把所有的行政、司法、審判和評議權全部抓在手中。事實上，他們就構成了所謂的“政府”。36

所有的省份都有鹽道，因為鹽稅的運作是無所不在的。他的職責不是地方性的，而是財政性的。37

在12個省份裏，都有一名糧道負責征收糧食稅，並將之交給北京。在其餘省份，糧道的職責隸屬於布政使。

另一位重要的省級官員就是學政，通常由級別很高的人擔任。他總抓該省的教育事務和考試，在北京派來的特殊考官協助下，在省會城市舉行鄉試。

總的來說，我們同意帕克的看法：每個省都是一個完整的領地，“完全不依賴其他省份，隻有那些窮省會向富省催討中央政府‘指撥給他們’的款子。每個省都有自己的陸軍、水師、征稅係統及其社會習俗。隻有在涉及鹽的貿易和水師的時候，雙方才會在朝廷某種程度的控製下做出讓步。在其他幾乎所有的事務中，督撫之間都會彼此‘推諉’；不同的省份偶爾也會對某個特殊問題共同產生興趣，在如此‘推諉’達到事先的理解之後，會一起向皇帝或各部報告。”到了19世紀末，由於險惡的外交關係和發展水師的需要，才比太平天國運動期間有了較多的統一。

當官員們擁有如此大的獨立性時，他們仍然受到兩方麵的製約。一方麵，中央政府派來的人在各省悄悄地監視著高級官吏，而他們同樣派人到縣城裏監視低級官吏。另一方麵，京城與大城市裏的紳士們，在鄉村地區各種民間組織的協助下，防止官吏們橫行霸道，侵犯民眾約定俗成的權利。知縣或知縣以上級別的官員，不允許在他出生的省份任職。這個規矩可以防止官民的利益得到鞏固，卻讓皇室受損。它在某種程度上達到了目的，但同時又給文官政府帶來了和軍事組織相同的弱點，即渙散與無能。在我們考察的大動亂時期，它有效地妨礙了國家資源集中於支持戰場上的軍隊。

在一個省內，也存在各省之間所有的分權現象。一個省可以分為6個層次，其中之一是財政性的，其餘則是地域性的：（1）道，主要是財政性的；（2）府；（3）直隸廳或廳；（4）直隸州；（5）府轄州；（6）府轄縣或直隸州轄縣。下麵的圖表標明了它們之間的關係。

省級官員

道 ｜

———————————————————————————————————————

府 ｜ 直隸州

———————————— 直隸廳或廳 ｜

｜ ｜ ｜

州 縣 縣

道的首席長官一般稱為“道台”，正式的稱呼是“道員”。他對兩個或兩個以上的府略有控製權，在其轄區內具有很大的軍事權威（因此又稱“兵備道”）。如果他主管一個門戶港口，那麼海關的管理權通常就會握在他的手中，在這時他又叫做“海關監督”。他的級別通常與外國領事相當，如果該地沒有專門的外交機構存在，那麼在依據條約對外開放的港口城市，道台就是對外事務的總監，重大問題則上報巡撫或總督審批。

府的首腦叫做“知府”。他的職責沒有明確界定，但他有權進行司法審核。他是一名監管者，也是上對省級官吏下對州縣官員的中層溝通者，這也許就是對他最合適的描述。

廳的管理者是“同知”。這個官名也用於稱呼知府的下屬，若幹特殊官吏也有這個頭銜。其中某些人握有兵權，其他人負責水上交通，還有一些人則被派往有土著部落居住的縣份執政。此外還有稅警（監掣同知）和警務同知（通判）。38和廳同級的有直隸州；但普通州實際上與縣同級，隻是名稱不同而已。

州和縣的首腦是直接由北京任命的最低級官職，他們實際主宰與普通民眾有關的事務，並直接與他們接觸。他們是朝廷和地方政府的核心——最低級的朝廷官員，百姓的“父母官”。帕克教授清楚地總結了他們的職能，針對知縣如此寫道：“他首先是林林總總大小刑事或民事案件的裁判官，又是典獄長，驗屍官，警長，市長，首席公證員，民事督察，稅務官，注冊主任，皇家代表，首席執行官，求神拜佛的代理人；總而言之，就是人們對他的那個稱呼：‘父母官’。”39

這裏我們無法講述他用以保住官位的種種手段。購買是最常見的手法之一。曾國藩在他的一封信函中談到一位朋友，他用7000串錢買了知縣的官位，又用大約8000串錢買了知州的官位。40從理論上說，他是根據考試成績任官的。在執行五花八門的公務時，他的身邊有4類下屬，分別負責一般管理事務，秘書事務，監察和財政，以及維護治安。這些人下麵又有鷹犬，即衙役，他們會將災難帶到落入他們手中的所有人等的生活中。

一個縣的主要收入來源是知縣能夠從稅收與司法管理中榨取的利潤。此外還有一些巧取豪奪之道，來源於“偵訊（盲目），發放執照，特許，紳士送禮，土地轉讓，郵政，官糧倉儲，供給，等等”。41

雖然知縣如此掌管著地方政府，但實際的權力絕大部分都掌握在民眾自己手中，或者更準確地說，掌握在地方紳士手中。鄉間的警務處在“團總”或“練總”的照管之下。村莊的和平穩定主要由“地保”或“保正”來掌控。地保與團總都不是官員，隻代表百姓，但他們對地方政府而言是舉足輕重的人物。他們盡量不讓案子鬧到正式的官員那裏，努力在“庭外”解決涉及侵害、財產糾紛、離婚和其他能夠接受調停的問題。事關其他村莊的頭目，地保可以行使地方政府的細小職能，這是中國體製給地方組織保留的功能。42他可以做很多好事，但是如果他本人的行為底線不高，他作惡的力量也是相當可觀的。他們很容易利用職權敲詐勒索，包庇惡人。43地保是民眾與官吏之間的緩衝器。毫無疑問，在整個漫長的中國曆史中，他們對於防止暴政和過多侵犯民眾的權利，起了很大的作用。

上麵這些簡略的描述或許有助於了解，要把一個省或幾個省的資源集結起來對抗一個強大的造反運動，是多麼困難的事情。每個督撫都有相當大的自主權，但又處於嚴密的監控之下。同樣，州縣是通過府來分別控製，省會對他們的影響不大。我們在全中國都可以看到權力的分割，但在實際的管理中卻無法容忍些許的幹涉。解除權力是上級主管機關的殺手鐧。州縣之間不會攜手合作，除非通過省會來迂回牽線。知縣之間與知府之間很少或沒有直接的交流。在民眾方麵，日常生活與鄰裏生活的大多數問題都在官員不知情的情況下處理好了，每個知縣都被迫按照這個古老的習俗限製自己的活動範圍。於是，為了分散權力、確保皇權至高無上而精心設計的文官政府，隻能在太平盛世順利地運轉。在戰爭時期，由於合作與聯合過於困難，它就癱瘓了。

注釋

1、在提供有關軍隊的介紹時，我主要依據《中國文庫》第20卷中所載威妥瑪的論文。威妥瑪的數據主要來源於太平天國運動爆發時的漢語文獻。帕克在其《中國》一書中對軍隊也有清晰的闡述。

2、八旗分為兩個部分，即上旗和下旗：

三上旗：鑲黃旗，正黃旗，正白旗；

五下旗：鑲白旗，正紅旗，鑲紅旗，正藍旗，鑲藍旗。

3、論文見皇家亞洲協會北華分會《學報》，新版本，第22卷，第3-5頁。

4、同前。

5、以下總計是1850年的數據，依據1825年的統計，隻是近似值：

大區 軍官 列兵 編外 工匠

直隸 16 7919 131493 31694 2528

東北 4 1086 41350 1138 1568

新疆 1 289 13576 504 128

總計 9294 186419 33336 4234

內地其他省份 1297 49595 8088 1011

全部總計 10591 236014 41424 5245

列兵包括少尉以下軍官。

編外兵員具有現役軍人的資格，可以從中選拔。

在內地的兵力中，陝西（1個師）、甘肅（6個師）和山西（3個師）占有大約一半兵力，另一半兵力駐紮在8個行省。上表錄自《中國文庫》第20卷。

6、其原因也許是此地原本為賜封給吳三桂的采邑，並且距離太遠，在造反之後，由一支小部隊維持。

7、這些數據都是威妥瑪在1850年依據1825年的紀錄提供的。

8、帕克在其《中國》一書中提供了不同的數據：河南820人，山東2926人，四川1500人，湖北5168人，江蘇4000人，浙江5700人，福建3060人，廣東6400人。見該書256頁對麵的地圖。他沒有指出出處何在。

9、梅耶斯：《中國政府機構》，第51頁及以下；《中國文庫》第20卷，第252頁。

10、帕克：《中國》，第247頁。

11、此段記述取材於密迪樂的《中國人及其反叛》一書第168頁及以下。他有心隻記下他在金陵陷落幾周後訪問該城的精確事實，但他的信息提供者或許隻有太平軍。

12、清政府關於這一事件的主要記載《平定粵匪紀略》卷二第26頁說，滿城在外城陷落後還堅守了兩天，不僅軍人，婦女也走上城頭，在各處協助防禦。在鴉片戰爭中，滿人在鎮江以同樣拚命的方式抗擊英軍。洛奇《述事》第106頁。這令人不免懷疑密迪樂這段記述的真實性，但決不能證明滿人駐軍在滿城以外發揮了作用。

13、《京報》1853年11月7日號。

14、《中國文庫》第20卷第404頁。

15、1兩就是1盎司銀子，為中國重量單位。其標準由各地決定，但一般為一又三分之一盎司。此處的標準是國庫兩。

16、帕克：《中國》第198頁及以下。在這份預算中，總收入為4687.1萬兩，支出為3152.28萬兩。他認為總的軍費支出僅為1959.91萬兩，而駐京的旗人僅要求2到3百萬兩。我傾向於認為他的預算隻包括了北京、東北、蒙古與新疆的費用，而沒有囊括內地各省的費用，那些費用是由省級財政支付的。

17、《中國文庫》第20卷第252頁及以下，皇家亞洲協會北華分會《學報》，新版，第22卷第3-5頁。

18、李翁兵：《中國史綱》第358-368頁,比較J·羅斯的《滿人》第453頁。廣西藩王死得早，自殺身亡，隻留下一個女兒，無法繼承王位。不過，她嫁給了該省的韃靼將軍，於是保留了一定的控製手段。

19、同前，第368頁及以下。

20、此表摘自《中國文庫》第20卷，總結可見於第365頁。我們必須記住，這隻代表支付薪俸的人數。其中肯定有不少空額。

21、同前，第294頁及以下。

22、湖南，陝西，甘肅，四川，廣東，廣西，雲南，貴州，福建。

23、表格中的對應名稱取自《中國文庫》第20卷第366-390頁威妥瑪的論文。梅耶斯的《中國政府》第59-61頁開列了不同的對應名稱，從旅長以下，各級軍銜都降低了一級。

24、威妥瑪的論文引用了幾名禦史有關此事的言論，本節概述了他們的指控。見《中國文庫》第20卷第419頁及以下。

25、在太平天國運動初期，周天爵寫給湖北巡撫的信中提到了這一點。此信可見於第6章。

26、梅耶斯《中國政府》第14頁及以下；威廉斯《中央王國》第1卷，第417頁、419頁。

27、梅耶斯，第12頁及以下。

28、梅耶斯，第17頁；威廉斯，第1卷第421-428頁。

29、威廉斯，第1卷第429頁及以下。

30、同前，第1卷第431頁及以下。

31、梅耶斯，第15頁及以下。

32、見威廉斯，第1卷第438頁。

33、梅耶斯，第33頁。

34、威廉斯，第1卷第440頁。

35、梅耶斯，第33頁。

36、帕克《中國》，第164頁。

37、梅耶斯，第38頁及以下。

38、梅耶斯，第35頁及以下。

39、同前，第6頁。

40、一串錢，又稱一千錢，交換價值各異，但一般等值於1美元或更多。

41、帕克，第173-175頁。

42、道格拉斯《中國的結社》第111-113頁。

43、同前，第16頁。