公元前五十四年正月，因為近些年來漢朝接連豐收，所以糧食的價格不斷下降，農民的收入開始減少。
農，不管在什麼時候都是國家的命脈所在，所以，農民的待遇絕對不能太低，那樣就會使得越來越多的人放棄務農。
基於此，在耿壽昌的建議下，漢宣帝學習薑齊之管仲，定“常平倉”策，在各個郡縣大修糧倉，於糧價低廉的時候，由官府以高於市場價的價格向農民購買糧食，而在糧價高昂的時候則由官府以低於市
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