2、帝國政府

大清王朝統治下的中華帝國是一個專製國家。國家的首腦是皇帝，在理論上淩駕於政府各個部門之上。他是最高的法律製訂者、法官和執行官，是一切榮譽和職位的源頭，在某種意義上又是教皇。作為“天子”，他由天賦皇權來實行統治，地麵上無人可以與他匹敵。從他登基那一天起，人們再也不能稱呼他的本名。他選擇一個帝號用於標明他在位的年代。於是帝號就有了紀年的意義。例如西曆1835年對中國人而言是道光十五年，而西曆1492年是大明帝國的弘治五年。皇帝死後被封為聖人，會得到另一個名號。嚴格按照中國人的理論，皇位的繼承並非世襲。皇帝是“天子”，他的話是天國之音，他會指定“最有資格的人”繼承皇位。這個傳位的任命，被看作皇帝在人間的最後使命。在實際操作中，他會傳位給自己的兒子，如果沒有兒子，就傳給血族王子。不過，被指定繼位的王子很少是長子。雖然中國人的傳統理論認為皇帝的統治是天賦的權力，但同一個傳統理論又認為，一個朝代的興亡，取決於是否順應“天命”。如果一位皇帝未能順應天命，他就可以被廢黜，由另外某個人來取代。沒有一個家族永遠享有統治“中央王國”的天賦權力。

皇帝在公務處理的過程中很少扮演動議者的角色，隻有明朝的永樂、清朝的康熙和乾隆這樣才氣橫溢、乾綱獨斷的皇帝屬於例外。皇帝的作用通常是評判各省主管官員的行為，批準或者駁回，通過行使否決權以及官員的任免來影響事件的進程。這種獨裁的功能，是通過周密劃分等級的官僚體係和嚴密組織的相應機構來運作的，這是其他任何國家未曾有過的產物。它的運作受到來自上層的一定約束，主要取決於皇帝的個性，而在下層，它隻有很小的實際權力來壓迫百姓。莫爾斯說：“共同采取東方模式統治人民的專製政治和官僚政治，具有民主政治的一些要素，這在社區生活與村莊生活中表現出來。”因此，皇帝在理論上具有絕對的權力，而實際上獨裁的範圍非常有限。

中央政府的行政部門劃分為若幹部司，主要如下：

內閣，實際上是皇帝的私人智囊團。內閣成員沒有確定的名額，但很少超過五位，由一個60人的秘書班子擔任助理。所有閣員都是在政府其他高位上任職的部長。他們每天早晨4點到6點麵見皇帝。

大學士，在明朝是最高內閣，但是到了清朝，它成了名義內閣。成員限於6名，4名大學士，兩名協辦大學士，名額在滿人和漢人中平均分配。大學士是授予漢人官員的最高官職。這個職位通常授予特別優秀的總督和欽差大臣，更像一個榮譽頭銜，而非實際的權位。

六部，政府的主要行政部門，分別如下：

吏部：負責全國知縣以上所有文官的任命。

戶部：掌管所有財政收支，包括進獻給皇帝的貢品貢金，以及中央政府控製下的收支。

禮部：負責安排皇帝參與的各種典禮和所有高級國典。

兵部：通過總督和巡撫控製省級軍事力量和快遞設施。該部對滿人軍事組織沒有管轄權。

刑部：裁判罪案和效率低下、玩忽職守的官員。

工部：負責全國公共建築的修建，但不管大型的水利工程、道路和橋梁。

1860年設立了總理衙門，處理外交事務，組織類型不同於六部。它是一個政府高官組成的委員會，這些官員都在政府中另外擔任了握有實權的官職。通常若幹大學士同時又是該衙門的成員。

理藩院：處理與蒙古、西藏的關係，直到1858年，還處理對俄事務。

都察院：這是中國政府一個行使極大權力的部門。它由一班高官組成，這些人惟一的職責就是批評別人和提交建議。所有總督都是都察院的編外成員，擁有副都禦史的頭銜，而各省巡撫則是監察禦史。禦史負責監視各部和首都的其他政府機關，而五十六位監察道員，則奉命監視各省的政府官員。從理論上說，他們享有批評皇帝的特權，並且敢於犯顏直諫。然而，事實上為數不少的言官由於大膽批評而掉了腦袋。

翰林院，也可稱文學院，由全國最傑出的學者組成，負責監督全國的教育，監控和整理朝廷的曆史檔案。

為了行政運作，大清帝國將嚴格意義上的中國劃分為十八個省級行政區，加上由軍政府管理的東北三省，以及蒙古、西藏和新疆的屬地。在帝國的不同地區存在土著部落，特別是在西南省份雲南、四川、貴州和廣西，采用不同的規則進行管理。省級行政區劃分為府、廳、直隸州、縣。縣級行政區隸屬於府或直隸州。2至6個縣構成1個府，兩個以上的府構成1個道。廳和州都是大縣，直隸州是小府，但不隸屬於府。首都所在的省份直隸未設巡撫，四川省也是如此，這兩個省份設了總督，或稱“製台”。其他省份都設巡撫。與直隸省接壤的山西、河南、山東三省，歸一名總督管轄。由不同總督管轄的其他省份分組如下：

江蘇、安徽與江西：兩江總督轄區；

陝西和甘肅：陝甘總督轄區；

湖北和湖南：湖廣總督轄區；

廣東和廣西：兩廣總督轄區；

雲南和貴州：雲貴總督轄區。

省級行政區最高級別的文官是總督。他是都察院編外的副都禦史，也是兵部的編外成員，擁有兵部尚書的頭銜。盡管他主要是一名文官，但他卻掌管著轄區內除滿人駐軍以外的所有部隊。一個省的巡撫被視為總督的助手而非下屬，主持該省的日常行政。巡撫之下依次為布政使和按察使。布政使管理財政，在某些公務中擔任巡撫的助理；按察使則是省級的法官。有些省份設了鹽道，主持鹽稅的征收；還有糧道，掌管公糧征集。這四名官員組成省政府的行政會，在太平天國運動期間，有了省級最高軍事會議的名義。

道台對兩個以上的府擁有行政管轄權，也能指揮本轄區內除滿人部隊以外的軍事力量。一般而言，他是省級當局與府級官員之間的溝通環節。府的首腦是知府，他是縣級官員與道台之間的溝通渠道。直隸州首腦——直隸州知州的職能類似於知府，而一般知州的職能類似於知縣。

政府構架中的基層單位是縣。它是中國人生活中的市政、司法和財政單位。威廉斯在《中央王國》一書中指出，18行省中的縣級行政區共有1285個，可以視為太平天國運動時期的縣級行政區數目。縣級政府所在地多數是一座四麵圍牆的城鎮，城鎮的名稱與縣名相同。“其中的每一個中國人都被登記在冊，這個籍貫是他不願喪失或放棄的，不論置身帝國或外部世界的哪個地方，他內心的這份感受都會向他召喚。如果他屬於紳士階層，那麼這裏會有他祖先的祠堂，如果他不是紳士，這裏也有他祖先的家業。隻要情況允許，他在晚年會回歸故土，如果客死他鄉，也要把屍骨運回。在他的整個一生中，他都會以他所屬的縣份來標識自己。” ①

①莫爾斯：《中華帝國的國際關係》，第1卷，第17頁。

知縣這個角色的重要性非同尋常。這個官員身兼多種職能，綜合了縣長、法官、司法局

長、財政局長、估稅官、警長、稅務局長、饑荒救濟委員會主任、驗屍官和公共道德衛士的所有職權，俗稱“百姓的父母官”。知縣手下有一大套班子，其中有書記員、征稅員、巡捕、聽差、獄卒和隨從。他可以把各種公務分派給下屬去辦，但他仍然要對轄區內的每一個政府行為獨自負責。知縣的俸祿每年從100兩到300兩銀子不等，外加數倍於這個數目的“養廉銀”。

從知縣直到帝國最高層的所有官員都由皇帝任命。在滿清治下，任何官員都不得在他的原籍省份任職，而且除總督之外，在任何一個地方的任期都不得超過3年。偶爾會有一位官員在一個職位上連任到3年以上，但這是不合規製的例外。滿人不容許官員們在一個地區紮根，或者結成可能威脅皇位的朋黨，於是不斷地將官員調任異地。由於太平天國運動的巨大衝擊，許多條條框框都被打破，早期的滿人一直小心翼翼防範的局麵開始形成。官員結成了朋黨，於是有了曾國藩和左宗棠的湖南幫與李鴻章的安徽幫。全國更多的官員置身於這兩個集團。對於這種結黨顛覆皇位的恐懼是毫無理由的。恰巧相反，這兩個集團的領袖們在許多對於滿清而言最為陰暗的歲月裏支撐了皇位。

全國的所有官員都是通過國家考試選拔出來的優秀畢業生。至少在理論上是如此。實際上，從嘉慶朝的晚期開始，帝國政府屈服於資金的巨大壓力，開始出賣官位、官銜和等級。這種活動的泛濫，導致由來已久的科舉製度聲譽掃地，違反這種製度似乎比遵守它更為光榮。畢業生總是大大多於空缺的官位，於是出現了一個“候補官員”的階層，他們具有接受任命的資格，但是不得不等到官位出缺。他們當中有許多人留連於各類衙門附近，有些在編外官員的位置上，在正式官員的麾下擔任影響很大的職務。這樣一來，省級官員甚至知縣們都能獲得一定數額的支助。不少編外官員後來也能得到正式的任命。左宗棠就是如此，他在湖南巡撫的幕府內當了幾年師爺之後，才得到他的第一次任命。

中國官員不是一個很大的群體。在全國，可以稱為“正式任命”的文官不超過兩千人。據估計，每個官位都有5名待崗官員。那麼，加上1萬名待崗官員，假設他們當中的大多數人都得到了與衙門有關的某種非官方職務，那麼全國的總人數也隻有12000人。對於一個4億人口的帝國的政府而言，這個數目無疑很小。但是中國官員權力不小。世界上沒有一個國家的官員像中國的1300名知縣一樣手握如此之大的權力。他們的權威幾乎無限，但又受到各種限製，身為一名知縣，不得不謹小慎微，遵守無微不至的法則、規定和先例。官場上最講究的是方法，一名知縣很容易遇到“濫用職權”的大麻煩。根據分析，得到這個罪名通常是因為技術上的失誤，而不是因為超越了法律。

在官員的引導下，全國都有最嚴密最複雜的規則，覆蓋了每一個能夠想到的政府行為。先例具有很重的分量，在中國曆史的長河中，至少到19世紀為止，積累了大量的先例，包羅了各種能夠料想的事態。行政體係如此無比痛苦地運作，以至於中央政府的功能幾乎完全陷入消極。中央把動議的功能幾乎完全留給了省級政府，但又不鼓勵他們過度發揮這種功能。當這個精密的體係毫無準備去應對的事態發生時，中央政府就會想方設法避免麵對這個問題。例如外國人根據中國人從來未曾考慮過的國際法的理念向中國政府要求權利和特殊利益時，中國政府在整個19世紀的大部分時期內把帝國的國際關係交到了省級官員的手上。令他們感到悲哀的不是體製的缺陷，而是運作這個體製的官員素質的退化。這個體製適合於像康熙和乾隆那樣的一幫雄才大略的人物把中國打造成同時代最強大的帝國，也適合於一係列軟弱無力的統治者把同一個帝國引向崩潰。盛衰交替的永恒法則總是挑戰業經設計出來的任何體製。