黃巾起義爆發，腐朽的朝廷根本無力平叛，在黃巾軍衝擊下，岌岌可危的東漢王朝決定飲鴆止渴，下令各郡自行募兵守備，雖成功鎮壓了黃巾起義，但卻使地方州郡長官擁兵自重。
公元188年，劉焉謂四方多事，原因在刺史權輕。遂改部分刺史為州牧，使刺史成了一州軍政的長吏、太守的上級，州郡縣三級行政建製自此形成。
州牧的設立和州刺史權力的提升，埋下了漢末軍閥割據的禍根。
漢靈帝去世，漢少帝劉辯即位。外戚何
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